【“八八战略”20年】滕红燕、朱心怡｜公共服务合作供给中的公共性与效率平衡机制——以N市Y区公益转贷中心为研究对象
摘要：政府在公共服务的合作供给中应如何平衡公共性与效率？已有研究探讨了合作供给中可能影响公共性或效率的因素和应对策略，但尚未充分考量公共性与效率的平衡机制及实现路径。在合作供给中平衡公共性与效率，应将公共性置于主导地位，对效率的提升以不影响公共性为前提；同时，政府行政权力对公共性的治理应控制在一定限度内，以保证公共服务的供给效率。N市Y区公益转贷中心的案例表明，政府可通过构建合作共识、建立问责机制和风险防范机制等方式，在合作机制的顶层设计层面实现对公共性的治理和保持，从而减少行政权力在执行和操作层面上的过度介入，以避免影响合作供给的效率；同时，将合作方的营利行为限定在合作的执行和操作层面上，既可运用市场化的激励机制来提高合作供给的效率，亦可防止合作方过度的营利动机损害公共性。
关键词：政府和社会组织关系；公共性；效率；合作供给；跨部门合作机制
一、问题的提出
政府在公共服务供给中面临的公共性与效率之间的张力，是公共行政学长久以来所关注的核心问题之一。围绕该问题展开的争论不但促进了公共行政学科自身的发展，也在政府再造和改革的实践中扮演了关键角色。自上世纪70年代以来，由于社会治理问题日益增长的多样性、动态性和复杂性特征，以跨部门合作的方式应对治理挑战成为各国政府寻求提升国家治理能力的理想途径。随着政府更多地通过跨部门多元主体合作的方式来间接供给公共服务，公共性的保持和效率的提升也受到了合作供给方行为的影响，以及政府对合作网络的管理和监督能力的限制。因此，在多元主体合作供给公共服务的场景下，公共性与效率的平衡将面临更多的困难。探讨如何在合作供给中平衡公共性与效率，关系到政府跨部门合作治理的成效和公共利益的最终达成，具有重要学术价值和现实意义。
已有研究分别讨论了造成合作供给中的公共性丧失或效率低下的潜在影响因素，并试图在理论上寻找提升公共性或效率的原则和方法。然而，现有研究在分别论述保持公共性或提升效率的同时，对所提原则和方法之间的相互影响和目标冲突的讨论尚不充分。少数研究指出在保持公共性与提升效率的目标之间存在张力，但未进一步论述应如何化解这些张力，以达成公共性与效率的平衡。当前对合作供给中的公共性和效率平衡机制及其实现路径的研究仍有空间。
政府与社会组织合作是跨部门合作的主要形式之一。相较于私营部门，政府与社会组织合作更有利于提升公共服务供给的质量和有效性，具有整合私营部门的效率和公共部门服务公共利益等优势的潜力。基于公共行政学科发展史中对公共性和效率关系的相关研究，本文将从分析政府行政权力介入与合作方的营利动机对公共性与效率所形成的张力入手，以地方政府与社会组织共同组建的公益转贷中心为研究对象，分析和刻画公共服务合作供给中的公共性与效率平衡机制。
分析表明，平衡公共性与效率应以公共性为主导来融合两种价值，充分发挥提升效率的各种市场机制和激励工具的积极作用，但应将它们的使用范围尽可能限定在执行和操作层面上，以避免损害公共性；同时，政府为维持公共性而采取的行政权力介入应有限度，其介入程度应保持在公共性治理所需要的最低水平，其介入范围应着力于合作机制的顶层设计，尽可能减少在执行和操作层面的过度介入，以避免降低效率。本文通过探讨公共服务合作供给中公共性和效率平衡机制，旨在加深现有研究对跨部门合作中的公共性与效率问题的理解，为政府在跨部门合作实践中如何达成公共性和效率的双重目标提供新的分析视角和实证依据。
二、文献回顾
已有研究深入分析了跨部门合作供给中的公共性和效率问题，总结了其中可能的影响因素，并相应地给出了提升公共性或效率的应对策略。
首先，在跨部门合作中，公共服务合作供给的公共性可能面临更多的不确定性。在合作供给中，与公共价值相关的规制、规范和认知会影响公共性的实际产出。同时，由于保持公共性并非私营组织甚至是一些准公共组织的首要目标，这些组织在合作供给中可能会为了追求自身利益的最大化而牺牲其公共性，从而伤害到公共利益。此外，由于跨部门合作中可能产生的权力寻租、问责困境，以及不平衡的权力结构所导致的政府对社会组织公共特性的改变，跨部门合作中的公共性也会受到损害。因而，为了在合作供给中维护公共性，政府需要在公共性目标的共识建构、外部风险的控制以及合作供给中的责任管理等方面进行公共性治理；同时，政府的行政权力也应被限定在一定范围内，以避免改变合作方的公共性特征。
其次，在跨部门合作中，公共服务合作供给的效率也会受到多种因素的影响。合作方追求利润最大化的营利动机及其相应的激励机制能够提升公共服务的供给效率，促进合作的可持续性。但是，由于政府为维持公共性所投入的治理成本、政府可能存在的过度行政干预，以及多元主体间存在的信息不对称和协调成本等因素的影响，公共服务的供给效率也会受到不同程度的损失。因而，为了提升合作供给的效率，应充分借助各种市场化手段，并尽可能地降低政府的公共性治理成本，同时也要充分发挥政府在促进多元主体协同中的主导作用。
综合来看，当前研究虽然较为全面地分析了影响公共性或效率的各种因素，为探讨跨部门合作供给中的公共性与效率平衡问题提供了丰富的理论依据和研究线索，但尚未深入分析达成公共性与效率平衡的实现机制。
一方面，这些研究在分别论述保持公共性或提升效率的应对策略时，大多仍基于应然层面的理论推演，或是价值层面的倡导，未充分论证在实践中应如何综合运用各种方法和策略来设计现实可行的公共性与效率平衡机制。
另一方面，现有研究大多忽略了所提出的各种原则和方法之间的相互影响和潜在冲突，缺少对公共性与效率之间张力的综合性分析。在这些研究提出的应对方式中，政府行政权力的介入能够维持合作的公共性，但同样也是造成效率损失的重要原因；同时，合作方的营利动机及其相应的激励机制能够提升效率，但也可能损害公共性。虽然有研究已经注意到在保持公共性与提升效率的目标之间存在张力，但并未进一步论述在合作供给中应如何化解这些张力，以达成两者之间的平衡。
基于此，本文将在公共行政学科发展史的相关理论研究基础上，从公共性与效率之间的张力切入，试图构建跨部门合作供给中平衡公共性和效率的分析框架，为合作供给中达成公共性和效率的双重目标提供新的分析思路。
三、公共服务合作供给中平衡公共性与效率的分析框架
为实现良好、有效的政府治理，在公共行政学科发展史中，不同的理论流派对公共性与效率之间的关系展开了深入讨论，试图在理论上调和两种价值之间的张力。相关研究从学理上给出了平衡两种价值的方向，为探讨跨部门合作供给中的公共性与效率平衡机制提供了丰富的理论基础。因此，本文拟根据公共行政学科发展史的脉络，在相关研究中寻找分析线索，通过分析如何化解公共性与效率之间的张力，提出在跨部门合作供给中平衡公共性与效率的分析框架。
（一）平衡公共性与效率的基本原则
公共行政学科发展史的相关研究表明，达成公共性与效率的平衡具有以下两个关键要点。
首先，在公共性与效率的关系中，应将公共性置于主导地位，对效率的提升不应影响公共性。传统公共行政学的相关研究认为，实现民治政府和高效行政双重目标的一个首要条件是在国家意志的表达和国家意志的执行之间建立一种平衡，而达成这种平衡的关键在于将行政置于政治的控制之下，即对效率的追求应在民主政治的前提下实现。同样地，现有研究梳理了在公共行政学科发展史中各个学术流派对两种价值的争论，认为平衡公共性与效率的关键同样在于应在保证公共性的前提下追求效率，只有建立在公共性之上的效率才真正符合公共利益；应以公共性为主导来融合两种价值，依据公共性的要求重新定义效率。由此可见，为了保持合作供给中的公共性，政府和合作方在借助各种工具和机制提升效率时，其使用都应以不影响公共性为前提。
其次，在处理公共性与效率之间的张力时，政府为保持公共性而采取的行政权力介入应有限度，以免影响效率。公共性的实际意义在于公共价值的产出，因此追求以最少投入获得最大产出的公共服务供给效率，同样也是保证公共利益最大化的必要手段。所以，对公共性的追求同样需要关注效率。传统公共行政学的相关理论在分析如何平衡两种价值时认为，政治必须对行政有一定的控制，但为了保证政府的民治性和行政的高效率，这种控制不应超过必要的限度。当前研究同样显示，政府对公共性的治理以及对合作网络的监管和控制是维持公共性的有效手段，但过度的行政权力介入可能会导致效率的损失。因此，在跨部门合作中，应将政府的行政权力介入控制在一定限度内，以保证公共服务的供给效率。
综上所述，平衡公共性和效率的关键在于，首先要以公共性为主导来实现两种价值的融合，在追求效率时，各种提升效率的机制和工具的使用以不影响公共性为前提；其次，政府行政权力对公共性的治理应控制在一定限度内，以保证公共服务的供给效率。
（二）合作供给中公共性与效率的平衡机制
现有研究表明，在跨部门合作供给中，公共性和效率受到多种因素的影响，其中，政府行政权力的介入与合作方的营利动机是造成公共性与效率之间张力的两个关键因素。本文主要从这两个因素入手，根据上述平衡公共性与效率的基本原则，通过分析如何化解这两个因素导致的公共性与效率之间的张力，构建了合作供给中公共性与效率平衡机制的分析框架（见图1）。
首先，由平衡公共性与效率的基本原则可知，为了平衡公共性和效率，对效率的追求和对公共性的治理都应有各自的限度。为进一步探讨两者的作用边界，本文将政府与合作方的合作机制区分为两个层面，一个是合作机制的顶层设计层面，另一个是合作机制的执行和操作层面。其中，合作机制的顶层设计重点关注的是公共性治理，包括达成合作共识、建立问责机制与风险防范机制等内容，主要由政府和合作方的核心决策层在互动中共同确定；而合作机制的执行和操作层面指合作双方如何提供公共服务的实际工作流程，重点关注的是公共服务的供给效率，其行为主体主要由一线执行人员构成。
在此基础上，并根据上述平衡公共性与效率的两个基本原则，本文尝试给出了如何在政府行政权力介入以及合作方的营利动机这两个因素的影响下，实现公共性与效率平衡的作用机制。
第一，政府行政权力的使用应集中于合作机制的顶层设计层面，其介入程度应限定在维持公共性治理所需要的最低水平。
由上文所得出的平衡公共性与效率的基本原则可知，政府为保持合作供给的公共性而采取的行政权力介入不应超过必要的限度，以免影响效率。那么，在合作供给中应如何避免政府行政权力的过度介入？已有研究显示，在跨部门合作中，政府行政权力介入的主要功能是出于公共性治理的需要，其内容包括合作共识的构建、外部风险的控制以及责任管理等；其中，合作共识的达成有利于减少合作供给各方的协调成本，保持合作的公共性特征，而外部风险控制和责任管理则能够确保合作的可持续性，避免合作过程中的公共性流失。因此，在合作供给中，行政权力介入的着力点应集中于合作机制的顶层设计层面，以公共性治理为主要目标，而不是在执行和操作层面上干预公共服务供给的具体工作流程；其使用范围应集中于促进合作各方对于达成公共性目标的共识、建立明确的问责机制以及建立风险防范机制等内容上。在完善合作机制的顶层设计后，合作供给中的公共性将得到有效保障。在此基础上，政府行政权力在执行和操作层面上介入的必要性也会被大幅降低，从而避免由于政府行政权力过度介入而可能产生的效率损耗或责任模糊等问题的出现。
在公共性治理的实践中，政府可通过筛选合作方、给予合作方以更多的合作机会或政策空间等方式，提高合作方的核心决策层对于达成公共性目标的共识。而问责机制和风险防范机制的设计可遵循“谁决策、谁负责、权责相等”等管理学中所强调的一般原则，从而明晰合作供给中各方的责任，削弱行政权力介入的必要性。除此以外，问责机制和风险防范机制也可进一步与激励机制相平衡，遵循“权、责、利”相等的原则。这些不同机制间的相互嵌套和配合，既能提高公共服务在操作和执行层上的供给效率，同时也能保证公共性不受到侵蚀。
第二，应将合作方的营利动机及其激励机制限定在执行和操作层面上，以避免影响公共性。
正如上文所述，平衡公共性和效率的另一个关键点在于，对效率的提升不应影响公共性。合作方的营利动机及相应的激励机制是合作供给中达成高效率的主要因素。但合作方的营利动机也会使其利用政府间接供给公共服务中潜在的信息不对称，优先维护自身的利益，使公共性受到损失。那么，应如何在借此提升效率的同时保证合作供给的公共性不受影响？
对公共性的相关研究表明，公共性水平取决于组织的实际行为，而组织所受的控制是否源于公共领域是保持公共性的关键因素，因此，维持公共性的关键在于发挥公共领域在公共服务供给的需求、决策、实施、评估等各阶段的作用。确保组织所受控制的公共性可通过扩大公民参与和社会监督等方式来达成，也可通过政府的公共性治理，使合作各方的核心决策层对达成合作的公共性目标保持高度一致来实现。因此，当政府在借助市场机制和民营化等方式提高公共服务供给效率时，应将合作方的营利动机及相应的激励机制限定在一定范围内，重点关注其潜在的负面影响是否有可能改变组织所受控制的公共属性，以避免改变所提供的公共服务的性质。因而，为了在借助合作方的营利动机及相应的激励机制提升效率的同时平衡公共性，其中一个较为可行的路径是将这类机制的使用限定在公共服务供给的执行和操作层面上，如此则既能提高公共服务的供给效率，也能避免过度的营利动机影响合作各方的核心决策层，以保持各方在达成公共性目标上的一致性。
综合以上分析，本文认为，为了在合作供给中实现公共性和效率的双重目标，政府应着力于合作机制的顶层设计，尽可能避免行政权力在执行和操作层面上的介入，以此可以在维持公共性的同时不影响合作供给的效率；同时，应尽可能将合作方的营利动机及相应的激励机制限定在执行和操作层面上，以此可以在提高效率的同时，不改变合作各方对于达成公共性目标的一致性。
四、公共服务合作供给中平衡公共性和效率的实践探索：N市Y区公益转贷中心的案例
（一）方法与数据
为了更好地论证在政府行政权力介入以及合作方的营利动机这两个因素影响下的公共性与效率平衡机制，本文将在上述分析的基础上，采用案例研究法来呈现政府和社会组织在实践中如何通过多重合作机制的设计化解公共性与效率之间的张力，从而达成保持公共性与提升效率的双重目标。
本文选取N市Y区公益转贷中心（以下简称公益转贷中心）为研究对象来讨论公共性与效率的平衡机制，主要有以下两点原因：
首先，金融服务领域的公共服务合作供给更能表现出公共性与效率之间的张力。已有研究表明，金融服务领域属于利益驱动较明显的领域，公共服务提供的普遍性和公益性极易与组织的寻利动机相冲突。在该领域的转贷服务中，中小微民营企业的相对弱势地位难以对政府解决转贷问题的方式方法产生较大的外部制约，同时，转贷服务的提供者在实际操作中有较大的自由裁量权。因此，转贷服务提供者是更多体现了公共性，还是在政府要求公共性的规制下因缺少激励而缩减转贷服务规模，或是以追求利润最大化为核心，其行为特征都会在这种情境下被放大。这为本文探讨公共性与效率的张力问题提供了比较理想的研究样本。
其次，公益转贷中心在公共性和效率上的相对达成程度较高，为论证公共性与效率的平衡机制提供了较为理想的案例。N市是中国民营经济最发达的地区之一。为了保持经济稳定增长，当地政府以追求公共性为合作供给转贷服务的首要目标。该市辖区内各区县政府在解决中小微企业转贷难问题的过程中涌现了多种治理创新模式，其类型包括政府与社会组织合资组建、政府直接运营以及政府与企业合资组建等形式，这为衡量公益转贷中心在公共性和效率上的相对达成水平提供了丰富的比较数据。该机构在效率和公共性上都显著优于同期的其他应急转贷基金，是论证公共性和效率平衡机制的可行案例。
案例分析数据主要来源于2019年5-8月间对公益转贷中心主要相关方的半结构性访谈，以及该机构的内部工作报告、运作模式等资料。作者同时在N市和下辖的各个区县金融办官方网站搜集了自2011年以来各级政府为解决中小微企业转贷问题所出台的政策文件和相关的各类新闻报道，作为数据分析和案例研究的补充材料。
（二）案例背景
受国内外复杂多变的经济环境波动影响，民营经济尤其是中小微企业的发展面临经营成本上升、融资困难等一系列问题。近年来，中央和地方层面出台了一系列政策支持民营经济尤其是中小微企业的发展，致力于为其提供良好的金融支持环境。在国家政策的引导下，为了解决中小微企业贷款到期后的转贷难问题，自2011年起，N市及下辖的各个区县先后尝试组建了多种模式的应急转贷基金，截至2015年3月，共建立各类转贷基金26个，资金规模达20多亿元，累计完成转贷资金近930亿元，服务企业近11560家次。在2017年，全市共完成440亿元的转贷资金，服务企业4100家次。
在这期间，为了净化区域金融环境，解决中小企业转贷难问题，由S基金会发起、Y区政府与该基金会共同出资的公益转贷中心在2014年成立。该中心是一家以政府出资引导、公益基金会参与、专业团队营运管理的公益转贷服务平台，以有限合伙企业的形式注册。至2019年6月末，该机构累计为1200多家企业提供了600多亿的转贷资金服务，为企业节约资金成本超2.5亿元，成为N市各类转贷基金中的佼佼者。该组织自成立以来不但成功保持了自身的公益属性，而且能够持续高效地为中小微企业提供转贷服务，其成效主要得益于政府和社会组织所设计的良性合作机制。接下来本文将首先比较其所体现的公共性和效率水平，然后分析该组织达成公共性和效率双重目标的实现机制。
（三）公益转贷中心的公共性与效率水平比较
1.概念的操作化
为比较公益转贷中心相对的公共性和效率水平，本文首先基于已有文献，将公共性和效率的概念操作化。
公共性指公共服务的供给以民主价值为基础，关注公民权利、社会公平正义和公共利益的达成。在传统公共行政理论中，公共性最初被认为是公共组织的本质属性。公共部门应以维护和实现公共利益为目标，在治理过程中体现民主、平等、参与性、回应性和问责等公共价值。在跨部门合作中，由于公共组织可能会出现公共性缺失等问题，而私营部门同样也可能具备公共性，因此，现有研究大多以组织实际产出的公共价值来探讨公共性问题。这些讨论为研究跨部门合作中的公共性问题提供了理论依据。
在政府和社会组织的合作供给中，公共性是合作双方相互影响的结果，主要体现于合作供给的公共服务在目标、内容、程序和结果上是否达成公共利益。在案例分析中，N市各个区县设立转贷基金的主要目标均是为资金周转出现困难的中小微企业提供公益性服务；同时，这些转贷基金在公共服务供给的内容以及供给过程中的参与性和回应性等维度上较为类似。鉴于此，结合以上对公共性含义的讨论，本文主要从公共服务在结果上是否体现出公共价值来评价各转贷基金的公共性程度。对公共服务的使用者中小微企业来讲，当它们的资金周转出现困难需要申请转贷服务时，公共服务的使用成本，即所需支付的转贷利息，是与其利益密切相关的重要维度，也是转贷中心公益性的主要体现。鉴于中小微企业所需支付的转贷利息主要与转贷利率、平均转贷周期两个指标相关，本文在案例分析中将选用这两个指标作为衡量转贷基金公共性的主要标准。
相较于公共性含义的复杂，现有研究对公共部门和跨部门合作中的效率的界定则较为明晰。公共部门的效率可用提供相同的产品、服务或达成既定效果下所需的相对成本来衡量。在合作供给中，已有文献对效率的研究也大多讨论的是投入产出比。投入主要包括时间、人力、资金、设备等方面，而产出一般指所达成的效果，如所提供的服务项目数量，以及对服务项目的社会认可度、满意度等。本文同样采用投入产出比来衡量效率。在案例中，政府设立转贷基金的投入以资金和人员为主，而产出主要体现为转贷基金所提供的转贷服务规模。根据案例具体的情境，本文以单位注册资金撬动的转贷资金量作为各个转贷基金运行效率的主要指标，即转贷服务规模与注册资金之比；同时，本文也补充搜集了各类转贷基金的全职员工数量。
2.公共性与效率分析
基于上述分析，本文将衡量公益转贷中心在运行中所体现的相对公共性与效率水平。
在比较前，需要先选定评价该机构公共性和效率相对水平的可参照对象，以确保数据的可比性。作者在N市金融办网站上搜集了同期该市各区县转贷基金的组织机构设置和运行情况，根据对外公布的数据计算了这些机构的单位注册资金所撬动的转贷资金量，以评估其运营效率。分析发现，N市大多数基金的转贷规模与注册资金比在15到25倍之间，如N市下辖的C市、F市和Z区，而Y区公益转贷中心和H区中小企业应急转贷基金的运营效率均在80倍以上，在效率上远超其他的转贷基金。通过进一步的比较发现，两家机构的成立时间相近，且均为政府以跨部门合作的方式组建的独立机构，两者在内外部经济环境的影响上以及合作方式上均具有可比性。因此，本文选取H区中小企业应急转贷基金作为参照对象。根据N市金融办网站上的公开数据，本文搜集、整理了两家机构的运营情况，如表1所示。
首先，在运营效率上，通过比较两家机构在成立四年左右时间内的年均运营效率可知（见表1，年均转贷规模比1和全职员工数量），Y区公益转贷中心的效率相对较高，且在这期间的后两年，两家机构的效率差距仍在不断扩大（见表1，年均转贷规模比2）。
其次，在转贷服务的公共性水平上，Y区公益转贷中心的转贷利率为每日1‰，通常转贷周期不超过2天，大多数在1天内完成；H区中小企业应急转贷基金的日利率为1.2‰，要求贷款企业至少3天起贷，这意味着即便企业只需周转1天，也至少需要支付3天的利息（见表1，转贷利率和平均转贷周期）。通过比较中小微企业在使用转贷服务时所需支付的转贷成本可知，Y区公益转贷中心的公共性水平相对更高。
综合以上比较可知，在N市以跨部门合作方式组建的类似机构中，Y区公益转贷中心的公共性与效率均保持在了较高水平。
（四）公共性与效率的平衡机制分析
在案例中，为何由政府和社会组织组建的转贷机构，相对政府和企业组建的机构而言具有更高的效率，同时又在这个过程中保持了更多的公共性？基于上文提出的分析框架，本文接下来将具体展开论述案例中的公共性和效率平衡机制（见图2）。
1.在公共性中平衡效率：行政权力的介入着力于合作机制的顶层设计
正如上文所述，政府行政权力介入跨部门合作的主要功能是实现公共性治理，包括达成合作共识、控制风险以及落实责任等。在与社会组织的合作中，一些地方政府可能会以事无巨细的预算控制或以行政审批、行政命令等方式，主导和介入合作项目的运营，以保持合作的公共性。在本文案例的具体情境中，过度的行政干预会对转贷基金的运营造成两个问题。第一，行政干预会延长转贷审批周期，降低效率。在调研中，访谈对象列举了行政化的转贷审批流程：
“像原来的一些机构，它们实际上需要街道先批，批好以后报到区一级的经信委去，经信委批好以后要报到分管区长去批。这个流程走下来经常十天半个月用不到钱。”
第二，当行政权力干预转贷决策时，会影响组织决策的理性程度，导致问责困境甚至项目失败。在访谈中，有访谈对象提到：
“在行政的这种体制下，给谁转和不转没有量化的标准。行政就是谁大谁说了算。如果我是这个机构，贷不贷领导说了算，拿不回来那是领导决定的，也不关我的事。这样造成的结果是政府直接办的机构都‘死’掉了。”
而在公益转贷中心的案例中，政府的行政权力并没有介入到转贷服务的执行和操作层面，避免了过度行政介入可能产生的负面影响。其原因主要在于，政府将公共性治理的重心落在了合作机制的顶层设计上，通过与社会组织就如何有效且可持续地达成合作目标的问题，共同建立了环环相扣、切实可行的问责机制和风险防范机制，有效降低了政府在公共服务实际供给过程中的公共性治理成本，减少了行政权力在执行和操作层面上介入的必要性。
首先，政府和社会组织依据权责相等的原则设置了明确的问责机制，该机制在确定了应由执行团队来直接承担转贷中心运营结果的同时，也在流程设置上使政府没有了直接介入该组织日常决策的权限。在该组织的股权结构中，政府和社会组织允许执行团队以合伙人形式入股，但同时设置了执行团队劣后资金承担经营风险的机制。劣后资金的意思是，当经营出现亏损时，首先由执行团队的资金承担亏损；当这些资金的亏损达到一定比例后必须由其先补足资金，再继续经营。这种问责机制的本质实则为“谁决策、谁负责”，权责相等。因此，对于政府和社会组织而言，一方面，它们的资金能够处于相对安全的位置，另一方面，政府和社会组织也没有了直接干预该组织日常决策的流程权限设置。因此，在政府和社会组织合作项目的具体执行和操作中，是否转贷的决策由执行团队独立做出，政府以及社会组织作为股东方均未介入其日常的决策中。
其次，政府和社会组织共同设计了严谨的风险防范机制，保证了合作项目的平稳运行，从而也使政府的行政权力没有了在执行和操作层面上直接介入的必要性。在该组织的运行中，其风险防范机制主要通过设置风险准备金、提升执行团队专业性和增强跨部门协作等方式达成。在风险准备金上，该组织每年在除去运营成本之后，将利润的60%留作风险准备金，以抵抗可能出现的运营风险。在专业性上，该组织要求其执行团队成员全部为具有中长期银行从业经历的专业人员，能够对潜在的转贷风险给出专业评判，并且在转贷决策中实行执行团队一票否决制。除此之外，该组织还与银行建立了密切的合作网络，通过贷款企业背景调查等方式严格审批贷款流程，将运营风险降至最低。
因此，在问责机制和风险防范机制的共同作用下，政府和社会组织合作项目的运营责任得到了明确，其内外部潜在的各种风险也能受到有效的控制。这些顶层合作机制的有效运行，使得政府在合作项目实际执行中的责任管理和风险防范等方面的公共性治理成本大为降低，减少了行政权力在执行和操作层面上干预的必要性，从而使该组织避免了由于行政权力过度介入可能造成的各种问题。由此可见，将行政权力的介入集中在合作机制的顶层设计上而非执行和操作层面，能够使其在维护合作供给中的公共性的同时，减少对效率可能产生的损耗。
2.在效率中平衡公共性：限定合作方的营利动机及其激励机制的作用层次
在跨部门合作中，合作方的营利动机及相应的激励机制是把双刃剑。一方面，合作方缺少激励或动机不足都有可能使组织和个人减少投入，影响合作供给的效率。另一方面，追求利润最大化的动机虽然能解决激励问题从而提升效率，但也可能导致公共性的缺失。尤其是在金融服务领域，借助市场化的激励机制很有可能会损害合作的公共性。在该案例中，政府和社会组织以市场化的股权激励机制提升了运营效率；同时，政府的行政权力没有介入到公共服务的执行和操作层面，从而避免了潜在的效率损耗。那么，在以市场化的激励机制和行政不介入等方式提升执行效率的同时，该组织如何将过度的营利动机限制在一定程度内，以保持和传递公共性？
分析表明，政府和社会组织通过限定股权结构，削弱了营利动机及相应的激励机制对核心决策层的潜在影响，从而在提升效率的同时，保持了合作各方对于达成公共性目标的一致性，这主要体现在以下两点。
首先，为保持合作各方的公共性共识，政府和社会组织在合作机制的顶层设计上，有意避开了以追求利润最大化为目标的商业资本的进入，以限制股东的营利动机对合作项目的公益属性以及实际运行的干预。
正如上文所述，在为中小微企业提供转贷服务时，转贷基金在转贷利率和转贷周期的设定上具有非常大的弹性。受访者表示：
“同样是千分之一的转贷利率，有的可能要两、三天，那就千分之三了。我们是真的千分之一。这个过程我们和银行对接好，我们会盯着的，银行钱到了马上打过来，不会多留一分钟。有的甚至手续都批好了，钱到了就转……要有政府，要有公益组织，如果有商业资本进去就很难。为什么？商业资本它可能就要放着。有些东西就是长出来的，实际只要一天，它说最起码付三天。它有营利的追求，越多越好。”
一方面，对于商业资本而言，为了实现资本的高收益，它具有足够的动力去挖掘资金潜力，以增加组织收入，而这有可能会弱化转贷基金的公共性。例如上文表1中的对照案例显示，该金融机构明确提出转贷利息三天起计。对于该机构来讲，只有以这种方式，才能实现企业发展需求和政府政策规制要求之间的平衡。
另一方面，N市其他地区转贷基金的运行情况也表明，在与商业资本合作时，公共性和效率之间的平衡很难通过政府单方面的行政要求达成。
由于企业能采取行动的范围受限于利益相关者可以接受的回报率，如果政府一味地要求企业合作方降低利率以实现公共性，就很有可能导致对方缩减服务规模，反而伤害服务的供给效率。以N市F区的转贷基金为例，根据公开资料，该地区的民间资本管理公司在2015年5月份启动了转贷业务，资金规模3千万，日手续费仅为0.6‰。但在转贷业务启动半年后，其转贷额仅为1.7亿元，转贷规模与投入资金比例仅为11倍。在2017年3月公布的数据中，该中心累计转贷4.4亿，服务企业90多户，转贷规模与资金比例仅为7倍。
与之相对，公益转贷中心不但保持了合作的公共性特征，而且实现了规模和效率的可持续发展。在2019年调研完成之后，作者继续追踪了该机构近几年的运行情况。据N市Y区政府网站公布的数据，仅2020年上半年，该机构共为310余家企业提供了50多亿元的转贷资金，其中首次申请该服务的企业占到总数的53%，同时该中心在疫情发生后为这些企业减免了200多万的服务费。在2021年1-6月，该机构累计转贷近460笔，为企业节约了近3000万的支出。在2022年1-9月，该机构服务了410余家企业，节省费用共计2300多万，并自6月份起对部分行业免收转贷费。
因此，在合作供给公共服务中，若政府任由合作方的营利动机改变公共服务的性质，或以行政权力迫使合作方做出公共性承诺，都将导致公共性的丧失。政府更应通过合作方的筛选，提高合作各方对于达成公共性目标的一致性；或者以其他非直接利润驱动的方式，如给予更多的合作机会或政策空间、扩大合作方正面的社会影响力等，来提高合作方对所承接的公共服务达成公共性的承诺。
其次，为保持合作各方在达成公共性目标上的一致性，避免潜在的营利动机影响合作项目的公益属性，政府和社会组织在设计合作机制时，将市场化的激励机制限定在了公共服务供给的执行和操作层面上。
在该案例中，政府和社会组织使项目执行团队以合伙人形式入股，借助了市场化的股权激励机制提升了运营效率。这种激励机制与上述的问责机制和风险防范机制实现了有机结合，维持了责任、激励和风险的平衡。这些机制共同作用，既能激励执行团队把项目做好做大，同时也有效落实了运营责任，确保了机构的平稳运行。那么，市场化的激励机制是否影响或改变了该组织的公共性？
已有研究显示，在经济权力较强的领域，环境中规制的影响力是必须的，基于组织产权结构的公共价值制度对于组织的公共性有重要的影响。公益转贷中心在股权结构上以政府和社会组织的资金为主，总占比达86%。在访谈中，受访者明确表达了控股方对利润分配的态度：
“公家的放风险基金就好了。基金会不拿了，政府也不拿了。放在这上面虽然是说风险基金，其实可以让转贷中心没有成本地去运营……对基金会来讲，达到资金安全、可持续的目的，是安全的就可以。不出风险，又有一定的收益率。对政府来说就是把这个问题解决掉，目标实现了那就很好了，政府不需要赚钱。”
获得投资收益并非是该组织核心决策层的首要目标。对于政府来讲，与社会组织合作的主要目的是借助跨部门优势解决中小微企业的转贷难问题。在保证政府资金安全的前提下，归属政府方的收益仍继续用于该机构的经营。对于社会组织来讲，作为合作发起方和合作机制的设计者，其同样更为关注双方的合作能否有效解决中小微企业的转贷难问题。归属社会组织方的收益在实现了基金会慈善资产的保值增值后，也被继续用于基金会的慈善支出。
因此，尽管该组织引入了市场化的激励机制提升效率，但该机制仅用于项目执行团队的激励，其使用被限定在了合作机制的执行和操作层面，并未改变合作项目的本质属性。该组织的控股方在达成公共性的目标上具有高度的一致性，以追求社会效益而非经济利益为主要目标，在整体上仍保持了合作的公共性特征。
由此可见，在公共服务的合作供给中，合作各方在达成公共性目标上的一致性对于平衡公共性和效率具有重要的影响。因此，在运用市场化的机制提高效率时，应将这些机制的使用限定在执行和操作层面上，以避免过多的营利动机影响或改变核心决策层对达成公共性目标的一致性程度。
五、结论
基于公共行政学科发展史的相关研究，本文从分析政府行政权力的介入与合作方的营利动机对公共性与效率所形成的张力入手，以N市Y区公益转贷中心为研究对象，分析和论证了公共服务合作供给中的公共性与效率平衡机制。研究发现，为在合作供给中平衡公共性与效率，政府的行政权力应着力于合作机制的顶层设计，通过将公共性治理的重心落在构建公共性共识、建立问责机制和风险防范机制等内容上，来减少行政权力在执行和操作层面上的过度介入，从而在维持公共性的同时不影响效率；同时，合作方的营利动机及相应的激励机制应限定在合作的执行和操作层面，以保持合作各方对于达成公共性的共识，从而在提高效率的同时避免影响公共性。
本文通过分析合作供给中公共性与效率的平衡机制，能够加深现有研究对跨部门合作供给中的公共性与效率问题的理解，为政府如何在合作供给的实践中平衡公共性与效率提供新的分析思路。当前，我国政府正越来越多地以跨部门多元主体合作的方式来供给公共服务，为了平衡公共性和效率，以提升政府跨部门合作治理的成效，更好地达成公共利益，本文提出以下两项政策建议：
首先，政府在跨部门合作治理中的重心应着力于合作机制顶层设计上的公共性治理，以此来把控公共服务合作供给的大方向和关键点；而在具体的执行方式上应充分赋权，发挥合作方的跨部门优势，避免不必要的行政权力介入。
其次，在合作机制的执行和操作层面上，政府应充分借鉴现代管理理论中的各种有效的方法和工具，对于以利益驱动为导向的激励机制应持更加开放的态度，在限定其作用层次和影响范围的基础上，可通过与责任机制和风险防控机制相结合的方式，落实责任、控制风险，同时又能激发主体活力，以提高合作供给的效率和可持续性。
本文对合作供给中公共性和效率平衡机制的研究仍存在一定的不足。文章主要从构成公共性和效率张力的其中两个关键因素切入，通过划分它们在合作机制不同层面上的作用重点，来探讨其中的平衡机制。此外，在合作供给中仍可能存在其他影响公共性和效率张力的重要因素。针对具体的影响因素，需要重新考察如何在合作的不同层面上相互配合，以达成公共性与效率的平衡。一方面，对于提升效率的其他方式，例如增强跨部门协作等，可能同样需要在合作机制的顶层设计上加以考虑。另一方面，对于维持公共性的不同路径，如扩大公民参与、提高项目执行人员的公共意识等，同样也需要在执行和操作层面上加以考量。未来研究可分别将影响公共性和效率之间张力的其他不同因素纳入到分析中，以更为全面地探讨合作供给中的公共性和效率平衡机制。
（原载于《治理研究》2023年第4期）
END
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